รู้จักหลักการไม่ผลักดันกลับ หลักประกันของผู้ลี้ภัยสากลยอมรับ

หลักการไม่ผลักดันกลับ (Non-Refoulement) เป็นหลักการพื้นฐานที่ได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางในกฎหมายระหว่างประเทศ ซึ่ง ยืนยันสิทธิของผู้ลี้ภัยและผู้ที่อาจเผชิญอันตรายร้ายแรงที่จะไม่ถูกส่งกลับไปยังประเทศที่พวกเขาต้องเผชิญภัยคุกคามต่อชีวิต อิสรภาพ หรืออาจถูกคุกคามด้วยเหตุผลทางเชื้อชาติ ศาสนา สัญชาติ การเป็นสมาชิกของกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง หรือความเห็นทางการเมือง

หลักการนี้มีความสำคัญอย่างยิ่งในการปกป้องสิทธิมนุษยชนของผู้ที่เปราะบางและต้องการความคุ้มครองจากนานาชาติ แม้ว่าประเทศไทยจะไม่ได้ลงนามในอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพของผู้ลี้ภัย ค.ศ. 1951 แต่ก็ยังคงมีพันธกรณีในการปฏิบัติตามหลักการนี้ เนื่องจากมีสถานะเป็นกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศ

1. ความหมายและหลักการพื้นฐาน

หลักการไม่ผลักดันกลับ มาจากภาษาฝรั่งเศสว่า "refouler" ซึ่งแปลว่า "ส่งกลับ" หรือ "ขับไล่" หลักการนี้กำหนดพันธกรณีเชิงปฏิเสธ (negative obligation) แก่รัฐผู้รับ กล่าวคือ รัฐไม่สามารถผลักดันผู้ลี้ภัย ผู้แสวงหาแหล่งพักพิง หรือบุคคลอื่นใดก็ตาม กลับไปยังดินแดนที่พวกเขามีความเสี่ยงที่จะเผชิญอันตรายต่อชีวิตหรือเสรีภาพได้ อันตรายดังกล่าวอาจรวมถึงการประหัตประหาร การทรมาน หรือการปฏิบัติที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือย่ำยีศักดิ์ศรี

อย่างไรก็ตาม สิ่งสำคัญที่ควรทำความเข้าใจคือ หลักการไม่ผลักดันกลับไม่ได้ก่อให้เกิดพันธกรณีเชิงบวก (positive obligation) ที่รัฐจะต้องให้สถานะผู้ลี้ภัย หรือให้สิทธิที่จะได้รับแหล่งพักพิง (Right to asylum) รัฐที่ปฏิบัติตามหลักการนี้เพียงแต่ต้องไม่ผลักดันบุคคลกลับไปยังที่ที่พวกเขาจะเผชิญอันตรายเท่านั้น.

2. สถานะทางกฎหมายของหลักการไม่ผลักดันกลับ

หลักการไม่ผลักดันกลับมีสถานะทางกฎหมายที่สำคัญหลายประการ

เป็นพันธกรณีภายใต้อนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพของผู้ลี้ภัย ค.ศ. 1951: ข้อบทที่ 33 ของอนุสัญญาฉบับนี้บัญญัติไว้อย่างชัดเจนถึงหลักการไม่ผลักดันกลับ ซึ่งผูกพันรัฐภาคีที่ได้ให้สัตยาบันต่ออนุสัญญาดังกล่าว. ที่สำคัญคือ อนุสัญญาดังกล่าว ห้ามมิให้รัฐภาคีตั้งข้อสงวน (Reservation) เกี่ยวกับหลักการไม่ผลักดันกลับ ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความสำคัญอย่างยิ่งของหลักการนี้.

เป็นกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศ (Customary international law): แม้ว่าประเทศไทยจะไม่ได้เป็นภาคีอนุสัญญา ค.ศ. 1951 แต่หลักการไม่ผลักดันกลับได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางและมีการปฏิบัติโดยรัฐต่างๆ ทั่วโลกด้วยความเชื่อว่าเป็นสิ่งที่ถูกต้องและต้องปฏิบัติตามเสมือนเป็นกฎหมาย (opinio juris sive necessitatis). หน่วยงานต่างๆ เช่น คณะกรรมการบริหารว่าด้วยการคุ้มครองผู้ลี้ภัยระหว่างประเทศ (Executive Committee on the International Protection of Refugees - ExCom) ของสำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ (UNHCR) ได้ยืนยันถึงสถานะนี้. ดังนั้น หลักการนี้จึงผูกพันรัฐทุกรัฐ รวมถึงประเทศไทยด้วย.

เป็นกฎหมายบังคับเด็ดขาด (Jus cogens): หลักการไม่ผลักดันกลับยังถือว่าเป็นกฎหมายที่มีค่าบังคับสูงกว่ากฎหมายระหว่างประเทศทั่วไป กฎหมายใดๆ หรือสนธิสัญญาใดๆ จะขัดต่อหลักการนี้ไม่ได้. สถานะนี้ได้รับการยืนยันจาก ExCom ของ UNHCR, ปฏิญญา Cartagena และนักกฎหมายระหว่างประเทศ.

3. ความเชื่อมโยงกับกฎหมายและอนุสัญญาอื่นๆ

หลักการไม่ผลักดันกลับยังมีความเชื่อมโยงกับกฎหมายและอนุสัญญาสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศอื่นๆ ด้วย เช่นกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) ค.ศ. 1966: ข้อ 7 ของกติกานี้ห้ามการทรมานหรือการปฏิบัติที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือต่ำช้า คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติได้ตีความว่า รัฐภาคีต้องไม่ส่งบุคคลกลับไปยังอีกประเทศหนึ่ง หากมีความเสี่ยงที่จะถูกทรมาน

อนุสัญญาต่อต้านการทรมานและการปฏิบัติหรือการลงโทษอื่นที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือที่ย่ำยีศักดิ์ศรี (CAT) ค.ศ. 1984: ข้อ 3 ของอนุสัญญานี้บัญญัติว่า รัฐภาคีต้องไม่ขับไล่ ส่งกลับ หรือส่งผู้ร้ายข้ามแดนไปยังอีกรัฐหนึ่ง เมื่อมีเหตุอันควรเชื่อได้ว่าบุคคลนั้นจะตกอยู่ในอันตรายที่จะถูกทรมาน

ศาลสิทธิมนุษยชนแห่งสหภาพยุโรปก็เคยวางแนวคำพิพากษาในทำนองเดียวกัน โดยตัดสินว่ารัฐมีพันธกรณีที่จะไม่ส่งบุคคลกลับไปยังประเทศที่พวกเขามีความเสี่ยงจริงที่จะถูกปฏิบัติขัดต่ออนุสัญญาสิทธิมนุษยชนแห่งสหภาพยุโรป

4. ขอบเขตการบังคับใช้ของหลักการไม่ผลักดันกลับ

ขอบเขตการบังคับใช้ของหลักการไม่ผลักดันกลับครอบคลุมทั้งในแง่ของตัวบุคคล (ratione personae) และในแง่ของพื้นที่ (ratione loci)

ขอบเขตในแง่ตัวบุคคล: บุคคลที่ได้รับการคุ้มครองภายใต้หลักการนี้อย่างไม่ต้องสงสัยคือ ผู้ลี้ภัย. อย่างไรก็ตาม UNHCR และนักกฎหมายระหว่างประเทศส่วนใหญ่เห็นว่า ผู้แสวงหาที่ลี้ภัย (asylum seekers) ที่ยังไม่ได้รับสถานะผู้ลี้ภัยก็ได้รับการคุ้มครองด้วย. นอกจากนี้ หลักการนี้ยังใช้กับการ ทะลักของผู้แสวงหาที่พักพิงจำนวนมาก (mass influx) แม้ว่าในอดีตจะมีความเห็นที่แตกต่างในประเด็นนี้

ขอบเขตในแง่พื้นที่: หลักการไม่ผลักดันกลับ ใช้ได้ไม่เพียงแต่ในกรณีที่ผู้ลี้ภัยหรือผู้แสวงหาแหล่งพักพิงเข้ามาในดินแดนของรัฐผู้รับแล้วเท่านั้น แต่ยังรวมถึงกรณีที่รัฐปฏิเสธมิให้เข้ามาตั้งแต่บริเวณชายแดน (rejection at the frontier) ด้วย. คำว่า "ไม่ว่าจะโดยลักษณะใดๆ" ในข้อบทที่ 33 ของอนุสัญญา ค.ศ. 1951 ครอบคลุมถึงการห้ามผลักดันกลับตั้งแต่ขณะอยู่ที่ชายแดน. นอกจากนี้ ขอบเขตการบังคับใช้ยัง ขยายไปยังอาณาเขตทางทะเลที่รัฐชายฝั่งสามารถใช้เขตอำนาจได้อย่างมีประสิทธิผล (effective jurisdiction) รวมถึงในเขตทะเลหลวงที่ไม่ตกอยู่ภายใต้อำนาจอธิปไตยของรัฐใด

5. ข้อยกเว้นของหลักการไม่ผลักดันกลับ

อนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพของผู้ลี้ภัย ค.ศ. 1951 กำหนดข้อยกเว้นของหลักการไม่ผลักดันกลับไว้ในข้อบทที่ 33 (2) ในกรณีที่ถือว่าผู้ลี้ภัยเป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐ หรือถูกตัดสินโดยคำพิพากษาถึงที่สุดว่าได้กระทำความผิดร้ายแรงต่อชุมชนของรัฐนั้น. อย่างไรก็ตาม ข้อยกเว้นนี้ควรได้รับการตีความอย่างเคร่งครัด โดยพิจารณาจากอันตรายที่จะเกิดขึ้นในอนาคตมากกว่าการกระทำในอดีต

6. ประเทศไทยกับหลักการไม่ผลักดันกลับ

แม้ประเทศไทยจะไม่ได้เป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพของผู้ลี้ภัย ค.ศ. 1951 แต่ด้วยสถานะของหลักการไม่ผลักดันกลับที่เป็นกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศ ประเทศไทยจึงมีพันธกรณีที่จะต้องปฏิบัติตามหลักการนี้ ที่ผ่านมา ประเทศไทยเคยมีบทบาทในการเป็นแหล่งพักพิงของผู้ลี้ภัยและผู้แสวงหาแหล่งพักพิงมาโดยตลอด กรณีของชาวโรฮิงญาเป็นตัวอย่างที่ชัดเจนถึงความท้าทายในการปฏิบัติตามหลักการนี้ ควบคู่ไปกับการจัดการภาระและความกังวลด้านความมั่นคง

7. ความเชื่อมโยงกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs)

หลักการไม่ผลักดันกลับมีความเกี่ยวข้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) โดยเฉพาะ เป้าหมายย่อยที่ 10.7 ที่มุ่งเน้นการอำนวยความสะดวกในการโยกย้ายถิ่นฐานและการเคลื่อนย้ายของคนให้เป็นระเบียบ ปลอดภัย ปกติ และมีความรับผิดชอบ. การละเลยหรือไม่ให้ความสำคัญกับหลักการไม่ผลักดันกลับอาจเป็นอุปสรรคต่อการบรรลุเป้าหมายดังกล่าว โดยเฉพาะ SDG 10 ที่มุ่งลดความเหลื่อมล้ำ

หลักการไม่ผลักดันกลับเป็นหลักการที่สำคัญอย่างยิ่งในกฎหมายระหว่างประเทศที่มุ่งปกป้องบุคคลจากการถูกส่งกลับไปยังสถานที่ที่พวกเขาอาจเผชิญอันตรายร้ายแรง ด้วยสถานะที่เป็นทั้งพันธกรณีภายใต้อนุสัญญา (สำหรับรัฐภาคี) กฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศ และกฎหมายบังคับเด็ดขาด ทำให้หลักการนี้มีผลผูกพันต่อรัฐต่างๆ ทั่วโลก รวมถึงประเทศไทยด้วย แม้ว่าจะมีข้อยกเว้นในบางกรณี แต่การตีความและการบังคับใช้หลักการนี้ต้องคำนึงถึงหลักมนุษยธรรมเป็นสำคัญ การปฏิบัติตามหลักการไม่ผลักดันกลับไม่เพียงแต่เป็นไปตามพันธกรณีทางกฎหมายระหว่างประเทศเท่านั้น แต่ยังมีส่วนสำคัญในการส่งเสริมสิทธิมนุษยชนและสนับสนุนเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน การแก้ไขปัญหาผู้ลี้ภัยและผู้แสวงหาแหล่งพักพิงอย่างยั่งยืนจำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือระหว่างประเทศและการแบ่งเบาภาระ เพื่อให้มั่นใจว่าหลักการไม่ผลักดันกลับได้รับการเคารพและปฏิบัติอย่างแท้จริง

อ้างอิง

SDGMove / ประชาไท / CRCF /