TDRI เสนอแผนเดินหน้าเศรษฐกิจ ในยามวิกฤตโรคระบาดให้ปลอดภัย

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) พยายามหาช่องทางลดมาตรการล็อกดาวน์ หรือ “แผนเปิดเมือง” ของประเทศไทย หลังที่จะครบกำหนดปิดเมืองในวันที่ 30 เมษายน 2563 เพื่อเปิดทางให้เศรษฐกิจที่กำลังหดตัวหนัก ได้มีโอกาสเติบโต รวมถึงผู้ประกอบการสามารถกลับมาดำเนินการได้ ถึงจะไม่เต็มที่ทั้งหมด แต่ก็ยังถือเป็นโอกาสให้ได้อยู่รอดได้มากขึ้น

โดย ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัย ด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง ของทีดีอาร์ไอ ได้เขียนบทความวิจัยเรื่อง “เปิดเมืองอย่างไรให้เศรษฐกิจขยับและคุมการระบาดได้” ดังนี้…

ผมเชื่อว่าคำถามที่ก้องอยู่ในใจคนจำนวนมากขณะนี้ คือ อะไรจะเกิดขึ้นหลังครบกำหนดปิดเมืองวันที่ 30 เมษายน 2563 เราจะยังต้องปิดเมืองต่อไปไหม

ปิดแบบลดความเข้มข้น เพราะตัวเลขคนติดเชื้อที่เพิ่มน้อยลงในระยะหลัง หรือปิดแบบเพิ่มความเข้มข้นเพราะยังไม่แน่ใจว่ามีคนติดเชื้อที่ไม่แสดงอาการอยู่อีกเท่าไร คนส่วนใหญ่คงทำใจแล้วว่าไม่มีทางเปิดทุกอย่างกลับไปเหมือนก่อนการระบาดได้ ทางเลือกที่น่าจะเหลืออยู่จริง ๆ คือลดระดับ คงระดับ หรือเพิ่มระดับการปิดเมือง การเลือกทางใดทางหนึ่งสำคัญมาก เพราะมีผลทั้งต่อโอกาสการระบาดหนักในระยะถัดไป ผลกระทบต่อภาพรวมเศรษฐกิจ และที่สำคัญคือผลกระทบต่อคนยากคนจนและผู้ด้อยโอกาสว่าจะผ่านวิกฤตครั้งยิ่งใหญ่นี้ได้อย่างไร

ก่อนอื่นต้องทำความเข้าใจก่อนว่าการปิดเมืองเป็นมาตรการภาคบังคับเพื่อให้คนเว้นระยะห่างทางสังคม (social distancing) มาตรการหนึ่งเท่านั้น ในความจริงยังมีมาตรการอื่นในการลดการระบาดได้อีกเช่นการบังคับทุกคนใส่หน้ากากเมื่อออกจากบ้านหรือเฉพาะเมื่ออยู่ในที่แออัด หรือบางประเทศก็ห้าม ‘การชุมนุมตั้งแต่ 2 คนขึ้นไป’ ยกเว้นเป็นสมาชิกครอบครัวเดียวกัน เป็นต้น และที่สำคัญเรายังสามารถมีมาตรการได้อีกอย่างน้อย 3 กลุ่มที่ไม่เข้าข่ายการบังคับ ประกอบด้วย

(ก) การให้ความรู้ประชาชนในการป้องกันการติดเชื้อว่าอะไรได้ผลดีแต่ไม่ได้บังคับให้ทำ เช่น ใส่หน้ากากเมื่อออกนอกบ้านทุกครั้ง ล้างมือบ่อยๆ อย่างถูกวิธี รักษาระยะห่างจากคนอื่น 2 เมตร มาตรการกลุ่มนี้เราทำมาแล้ว และดูท่าจะได้ผลดี เพราะคนตื่นตัวกันมาก

(ข) สถานประกอบการหรือสถานที่ต่าง ๆ มีมาตรการโดยสมัครใจของตนเองที่รัฐไม่ได้บังคับ เช่น วัดไข้ผู้มาติดต่อ ไม่ให้เข้าสู่บริเวณถ้าไม่ได้ใส่หน้ากาก

(ค) ภาครัฐยกระดับการตรวจหาผู้มีเชื้อในผู้ที่ไม่มีอาการหรือมีอาการอื่นที่ชวนให้สงสัย การตามรอยกลุ่มเสี่ยง การกักกันในสถานที่รัฐกำหนดหรือที่บ้าน

@บทเรียนจากต่างประเทศ

ในขณะที่แนวคิดการปิดเมืองถูกนำมาใช้คาดว่าเป็นเพราะบทเรียนจากจีนที่ปิดเมืองอู่ฮั่นแล้วคุมโรคได้ ‘ความสำเร็จ’ ของเกาหลีใต้ที่ไม่ได้ปิดเมืองแต่ควบคุมการระบาดได้ดีก็ทำให้มีข้อเรียกร้องมากขึ้นเรื่อย ๆ ต่อกลุ่มมาตรการ (ค) เพราะเกาหลีใต้แสดงให้เห็นว่าแม้จะไม่ปิดเมืองแบบอู่ฮั่นหรือแบบอิตาลี ก็สามารถรักษาอัตราการเพิ่มของผู้ป่วยให้ไม่เกินร้อยละ 1 หลังจากจำนวนผู้ป่วยสะสมขึ้นหลัก 1 หมื่นคนเมื่อต้นเดือนเมษายน โดยอัตราการป่วยใหม่ต่อผู้ป่วยสะสมของเกาหลีใต้ลดลงมาตลอด ซึ่งเมื่อเทียบกับประเทศในยุโรปและสหรัฐอเมริกา ถือได้ว่าเป็นความสำเร็จในการควบคุมการระบาดที่น่าพอใจยิ่ง เช่น หากเทียบอิตาลีที่อัตราการเพิ่มผู้ป่วยใหม่สูงถึง 15-20% ตอนที่ผู้ป่วยสะสมประมาณ 1 หมื่นคน และแม้เริ่มส่งสัญญาณช้าลง แต่ก็ยังคงอยู่ระดับ 3-4% เมื่อผู้ป่วยสะสมไปถึงหลักแสนคนแล้ว หลายคนจึงคิดว่าประสบการณ์ของเกาหลีใต้เป็นเสมือน ‘แสงสว่างที่ปลายอุโมงค์’ ที่ไทยควรเลียนแบบตาม

นอกจากนี้ไต้หวันยังถือเป็นอีกกรณีที่สนับสนุนมาตรการกลุ่ม (ค) โดยไต้หวันมีจำนวนผู้ป่วยสะสม ณ วันที่ 7 เมษายน เพียง 376 คน คิดเป็น 16 คนต่อประชากร 1 ล้านคน หรือเพียงครึ่งหนึ่งของไทย (32 ต่อ 1 ล้านคน) ทั้งที่ไต้หวันเป็นประเทศแรก ๆ ที่พบผู้ติดเชื้อ คือช้ากว่าไทยเพียง 1 สัปดาห์ และใช้เวลา 56 วันเท่ากันกับไทยที่จำนวนผู้ป่วยสะสมเพิ่มเป็น 100 คน แต่หลังจากนั้นการเพิ่มจำนวนผู้ป่วยช้ากว่าไทยมาก และเช่นเดียวกับเกาหลีใต้ ไต้หวันไม่ได้มีมาตรการปิดเมือง แม้ผู้ป่วยกว่าครึ่งจะอยู่ในไทเปและนิวไทเป เมื่อเทียบกับเกาหลีใต้ ไต้หวันทำการตรวจเชื้อน้อยกว่ามาก คือประมาณ 1,500 คนต่อหนึ่งล้านคน คิดเป็นเพียงประมาณหนึ่งในหกของเกาหลีใต้ จุดเด่นของไต้หวันจึงดูจะเป็นการตามรอยกลุ่มเสี่ยงและการกักกัน

สิ่งที่ต้องพึงระวังคือการตีความตัวเลขข้างต้นว่าหมายถึงมาตรการใดได้ผล ไม่ได้ผล นั้นทำไม่ง่ายอย่างที่คิด ยังไม่อาจสรุปได้ว่าถ้าทำมาตรการ (ค) ก็สามารถลดระดับมาตรการปิดเมืองหรือมาตรการอื่นลงได้อย่างมาก ในความเป็นจริงยังมีปัจจัยอื่นอีกมากที่กระทบ เช่น ความรู้ของประชาชนในการป้องกันโรค ระดับความร่วมมือโดยสมัครใจ มาตรการของสถานประกอบการและหน่วยงานที่กล่าวถึงข้างต้นล้วนอาจเป็น game changers ได้ทั้งสิ้น

ตัวอย่างเช่น มีหลายคนเชื่อว่าการที่ทุกคนใส่หน้ากาก (ไม่ใช่เฉพาะให้ผู้ป่วยใส่เหมือนที่ WHO เคยให้แนวทางไว้และหลายประเทศในยุโรปและอเมริกาดำเนินตามในตอนแรก จนกระทั่งการระบาดเพิ่มสูงมากแล้วจึงเปลี่ยนมาแนะนำให้ใส่ทุกคน) เป็นปัจจัยที่สำคัญกว่า กรณีประเทศญี่ปุ่นที่จนกระทั่งเร็ว ๆ นี้ ยังถือได้ว่ามีการเพิ่มของผู้ป่วยน้อย คือใช้เวลาถึง 66 วันกว่าจำนวนผู้ป่วยสะสมจะขึ้นระดับพันคน นานกว่าประเทศอื่น ๆ มาก ทั้งที่ไม่ได้ปิดเมืองและไม่ได้ใช้การตรวจมาก (เพียง 300 กว่าคนต่อหนึ่งล้าน คิดเป็นเพียงหนี่งในห้าของไต้หวันและหนึ่งในสามสิบของเกาหลีใต้) อาจมาจากปัจจัยเชิงวัฒนธรรม เช่น ธรรมเนียมปกติในการเว้นระยะห่างทางสังคมและการรักษาความสะอาดของคนในชาติก็เป็นได้ ความรุนแรงของการระบาดในอิตาลีก็อาจมาจากปัจจัยเชิงวัฒนธรรมเช่นกัน

ดังนั้นผมจึงเสนอว่าเราต้องทำการผสมผสานหลายมาตรการในสัดส่วนที่เหมาะสมและตรงกับบริบททางสังคมเศรษฐกิจของแต่ละประเทศ สำหรับประเทศไทย ผมขอเสนอแนวทางการเปิดเมืองหลังวันที่ 30 เม.ย. ดังนี้

@สิ่งที่ต้องทำแน่ ๆ

เรื่องแรกที่ต้องทำคือให้ความรู้ประชาชนในด้านการป้องกันตัวเองในหลากหลายสถานการณ์ ไม่ว่าการปฏิบัติตัวเมื่ออยู่ร่วมกันในครอบครัว ในหอพัก ในคอนโดมิเนียม หรือเมื่อไปซื้อของตลาดสด ร้านค้ามินิมาร์ท การเดินทางแบบไหนปลอดภัย เช่น การนั่งเรือที่อากาศถ่ายเทสะดวกมีความเสี่ยงน้อยกว่ารถเมล์แอร์ เป็นต้น ต้องกระจายความรู้นี้ไปสู่ทุกพื้นที่ ทุกกลุ่มประชากร ทุกชั้นฐานะ และที่สำคัญต้องมีแนวทางสื่อสารที่จะช่วยกระตุ้นให้ประชาชนนำความรู้เหล่านี้มาใช้อย่างสมัครใจ และอย่างทั่วถึง

พร้อมกันนั้นต้องเพิ่มความครอบคลุมของมาตรการตรวจเชื้อ แกะรอย กักกัน เป็นสิ่งที่ต้องทำในทุกกรณีของการระบาด และต้องทำให้เข้มข้นขึ้น เพื่อป้องกันผู้ติดเชื้อและกลุ่มเสี่ยงไม่ให้มีโอกาสแพร่เชื้อ เรื่องการตรวจเชื้อนี้ทราบว่าศักยภาพของไทยกำลังเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว และน่าจะเพิ่มการตรวจได้มากขึ้นมากแม้จะยังไม่เท่ากับเกาหลีใต้และเยอรมัน แต่เรื่องการแกะรอยและการกักกันอาจจะยังต้องยกระดับให้มีประสิทธิภาพมากกว่านี้ ตัวอย่างเช่นการใช้ระบบแพทย์ทางไกลในการคัดแยกว่าใครควรได้รับการตรวจ ใครควรกักกัน ซึ่งเป็นวิธีให้บริการประชาชนจำนวนมากโดยใช้บุคลากรทางการแพทย์จำนวนน้อย และยังช่วยให้เข้าถึงชุมชนในพื้นที่ห่างไกลได้ด้วย

@เปิดเมืองอย่างค่อยเป็นค่อยไป

เมื่อทำได้ทั้งหมดข้างต้นแล้ว จึงเริ่มพิจารณาทยอยเปิดเมืองแบบค่อยเป็นค่อยไป โดยทำการแยกแยะสถานที่ที่ปัจจุบันถูกสั่งให้ปิดหรือให้ดำเนินการอย่างจำกัด (ปัจจุบันมี 34 ประเภทในพื้นที่ กทม.) ว่ามี (1) มีความเสี่ยงตามธรรมชาติต่อการระบาดของเชื้อมากเพียงใด (2) สามารถมีมาตรการบรรเทาความเสี่ยงดังกล่าวลงได้ด้วยต้นทุนที่ไม่มากเกินไปหรือไม่ ซึ่งจะเป็นมาตรการในรายละเอียดที่แตกต่างกันระหว่างประเภทกิจการ/กิจกรรม (3) หากดำเนินการลดความเสี่ยงด้วยมาตรการที่ว่าจะส่งผลให้เศรษฐกิจในส่วนที่เกี่ยวข้องกลับมาใกล้ปกติได้มากน้อยเพียงใด การใช้เกณฑ์ทั้ง 3 ดังกล่าวต้องมีเหตุผลทางวิชาการ (รวมทั้งด้านการระบาดวิทยาและการวิเคราะห์ประโยชน์และต้นทุนด้านเศรษฐศาสตร์) มารองรับ เช่น ความสามารถในการเว้นระยะห่าง การถ่ายเทของอากาศ พฤติกรรมของผู้ร่วมในกิจกรรม เป็นต้น

โดยผมมีข้อเสนอเบื้องต้นว่า ยังคงปิดสถานประกอบการที่ก่อให้เกิดการรวมตัวอย่างแออัดของคน รักษาระยะห่างยาก อากาศไม่ถ่ายเท พฤติกรรมของคนก็มักขาดการระมัดระวังหรือมีแนวโน้มไม่ให้ความร่วมมือในการป้องกันการระบาด เช่น สนามมวย สถานบันเทิง ผับ บาร์ การแสดงคอนเสิร์ต โรงภาพยนตร์ โต๊ะสนุ๊กเกอร์ และควรปิดบ่อนพนันต่างๆ ที่ผิดกฎหมายอยู่แล้วให้ได้ผลจริง เพราะเป็นแหล่งแพร่เชื้อที่สำคัญ

ในกลุ่มที่เหลือผมขอแยกเป็น กลุ่มให้บริการสาธารณะกับประชาชน เช่น สถานศึกษา พิพิธภัณฑสถาน ห้องสมุด กลุ่มกิจการขนาดใหญ่ และกลุ่มกิจการขนาดเล็กของผู้ประกอบการชนชั้นกลางและรากหญ้า สำหรับกลุ่มแรก ผมเสนอว่าให้รัฐบาลเป็นผู้กำหนดมาตรการในรายละเอียด ในการลดความเสี่ยงว่าต้องมีอะไรบ้าง เช่น ห้ามคนมีไข้เข้า ทุกคนต้องสวมหน้ากาก ต้องนั่งห่างกัน หมั่นล้างมือ เป็นต้น

กรณีกิจการขนาดใหญ่ ให้ทางสภาหอการค้า สมาคมอุตสาหกรรม เสนอแนวทางการป้องกันการระบาดที่เป็นรูปธรรมและมีรายละเอียดครบถ้วนในกรณีที่ได้รับอนุญาตให้เปิดกิจกรรม

ตัวอย่าง เช่น สมาคมผู้ค้าปลีกไทย ก็เสนอว่าห้างสรรพสินค้าจะทำอะไรบ้าง เช่น วัดไข้ลูกค้าทุกคนก่อนเข้าห้าง ถ้าพบไข้สูงจะไม่ให้เข้า จะจัดระเบียบการเดินซื้อของไม่ให้ใกล้ชิดกันเกิน 1.5 เมตร (ยกเว้นมาด้วยกัน) ต้องใส่หน้ากากทุกคน ทุกคนต้องหมั่นล้างมือด้วยเจลที่ห้างวางไว้ทุกระยะ 20 เมตร เป็นต้น สมาคมผู้ค้าปลีกไทยนำเสนอมาตรการรายละเอียดเหล่านี้ให้กับภาครัฐ ซึ่งจะทำการประเมินโดยผู้เชี่ยวชาญด้านระบาดวิทยาที่เป็นกลางว่าเพียงพอหรือไม่ เมื่อได้ข้อสรุปร่วมกันก็ทดลองอนุญาตให้เปิด แล้วทำการเก็บข้อมูลผลการระบาดที่เกิดจากการเดินห้าง

@ร่วมด้วยช่วยคิด

กลุ่มที่มีความท้าทายในการกำหนดมาตรการลดความเสี่ยงคือกลุ่มกิจการขนาดเล็ก เพราะมีความหลากหลายมาก เช่น ร้านตัดผม ร้านเสริมสวย ร้านอาหารขนาดเล็ก และเจ้าของก็อาจไม่มีความรู้หรือเงินทุนไปจ้างนักระบาดวิทยามาช่วยออกแบบมาตรการ

ผมเสนอว่าควรมีหน่วยงานกลางที่อาจจะเป็นภาครัฐหรือมูลนิธิ มหาวิทยาลัย หรือสถาบันวิจัย เป็นเจ้าภาพในการรวบรวมความเห็นในลักษณะ crowdsourcing ระดมความเห็นจากสังคมโดยรวมว่ากิจการแต่ละประเภทสามารถมีมาตรการลดความเสี่ยงที่เป็นรูปธรรม ทำได้จริง อย่างไรบ้าง

ตัวอย่างเช่น ในประเทศจีนที่การระบาดเริ่มควบคุมได้และเริ่ม ‘เปิดเมือง’ เขาอนุญาตให้คนเข้ามานั่งทานอาหารในร้านได้โดยถ้าเป็นร้านเล็ก ๆ ที่ไม่สามารถรักษาระยะห่างระหว่างโต๊ะอาหารได้ ก็ให้ทำฉากกั้นระหว่างโต๊ะ เป็นต้น ความคิดที่ดูเป็นสิ่งละอันพันละน้อยเหล่านี้ไม่สามารถให้ภาครัฐเป็นผู้กำหนดได้ เพราะจะขาดความหลากหลายและขาดจินตนาการ ตัวอย่างของ crowdsourcing เช่น การระดมความคิดในเว็บไซต์พันทิป หรือการสร้าง platform ในการระดมความคิด เจ้าภาพมีหน้าที่รวบรวม แยกแยะข้อเสนอสำหรับกิจการแต่ละประเภท จากนั้นก็ให้นักระบาดวิทยาและนักเศรษฐศาสตร์ นักบริหารธุรกิจ เป็นผู้ประเมินว่าข้อเสนอที่รวบรวมมานี้มาตรการใดน่าจะได้ผลมากที่สุด ต้นทุนไม่มาก

@ทดลองใช้ ประเมินผล ปรับมาตรการลดเสี่ยง

เมื่อสามารถกำหนดมาตรการลดเสี่ยงสำหรับกิจการทุกประเภทแล้ว ก็ส่งต่อให้ภาครัฐเป็นผู้ประกาศใช้โดยอาจแบ่งออกเป็นมาตรการบังคับให้ทำและมาตรการที่แนะนำให้ทำ มีบทลงโทษสำหรับผู้ไม่ทำตามมาตรการบังคับ จากนั้นก็ทำการทดลองใช้หลังวันที่ 30 เมษายนเป็นเวลาสัก 2 อาทิตย์

โดยในระยะแรกอาจไม่ใช้กับทั้งประเทศก็ได้ เลือกเฉพาะบางพื้นที่ เช่น บางเขตใน กทม. หรือบางจังหวัดมาเป็นพื้นที่ทดลอง โดยอาจทดลองในหลายพื้นที่และให้มีชุดมาตรการที่ต่างกัน เพื่อให้สามารถประเมินผลว่าชุดมาตรการใดน่าจะได้ผลดีกว่า

และเนื่องจากเชื้อไวรัสใช้เวลาในการฟักตัวเฉลี่ย 5-7 วัน เมื่อผ่านเวลาไป 2 อาทิตย์แล้วก็อาจสั่งให้ปิดเมืองเข้าสู่ระดับเดียวกับก่อนวันที่ 30 เมษายน แล้วนำข้อมูลการระบาดที่ได้จากแต่ละพื้นที่มาทำการศึกษาให้ได้ข้อสรุปก่อนว่าควรเดินหน้าต่อหรือไม่

ควรปรับมาตรการลดเสี่ยงอย่างไร ในระหว่างนั้นก็ควรมีมาตรการลดการเดินทางระหว่างเมืองลงเพื่อให้สามารถสรุปผลได้อย่างเที่ยงตรง อีกทั้งยังช่วยลดการแพร่ระบาดไปสู่พื้นที่อื่นด้วย

ข้อเสนอข้างต้นนี้เป็นเพียงแนวคิดเบื้องต้น อยากให้พวกเราช่วยกันปรับช่วยกันแต่งเพื่อให้ได้แนวทางการดำเนินการที่ทำให้สามารถเปิดเมืองได้อย่างค่อยเป็นค่อยไป ป้องกันการระบาดไม่ให้ขยายวงกว้างจนเอาไม่อยู่ ในขณะที่ภาคเศรษฐกิจก็เริ่มกลับมาทำงานได้ และที่สำคัญคือลดความเดือดร้อนของคนยากคนจนลง มาตรการภาครัฐในการเยียวยาเศรษฐกิจก็จะมีต้นทุนน้อยลงได้เช่นกัน

หมายเหตุ : ผู้เขียนใครขอขอบคุณ นพ.ธนรักษ์ ผลิพัฒน์ รองอธิบดีกรมควบคุมโรกที่จุดประกายความคิดหลายประการในบทความนี้

– ข้อเสนอนี้เป็นส่วนหนึ่งของ “TDRI Policy Series on Fighting Covid-1